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完善职工代表大会制度的立法思考

张安顺

2010年01月05日10:33  来源:工人日报

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  近来,完善我国职工代表大会制度的声音可谓不绝于耳,立法的呼声也日益高涨。

  目前,我国现行的有关职工代表大会制度的立法主要有1986年的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、1988年的《全民所有制工业企业法》以及1991年的《城镇集体所有制企业条例》等规定,这些立法基本上都是在计划经济条件下制定的,由于受当时的政治、经济条件限制,其适用对象、职权范围、组织制度等都存在很大的局限性,已经不适应现阶段民主管理的需要。

  虽然在发展社会主义市场经济的过程中出台的一些法律,如《劳动法》、《公司法》、《工会法》、《劳动合同法》等,对职工代表大会制度也作了一些规定,但都未设专门的章节,只是在个别条款中作了一些简单的规定,都是局部性、原则性的,不全面、不具体,缺乏操作性。而且,现行的有关职工代表大会制度立法的一个重大缺陷,就是都没有规定明确的执法主体和法律责任,在一定程度上削弱了法律的权威性和强制力,严重制约职工民主管理的深入发展。

  解决这一问题基本路径就是针对职工代表大会制度现行立法存在的这些缺陷和不足,尽快完善职工代表大会制度的立法,以基本法的形式对职工代表大会制度作出统一的、系统的、具体的规范,把职工代表大会制度纳入法治轨道,提升职工民主管理的法治化水平。在职工代表大会制度立法中,应当着重解决好以下几方面问题:

  拓宽职工代表大会制度的适用范围

  在过去的计划经济条件下,全国范围只存在单一的公有制经济,与此相适应,职工代表大会制度的适用范围也主要是针对公有制的企业单位,包括国有企业和集体企业。现在,随着经济体制改革和经济结构调整,经济成分呈现多元化格局,公有制企业数量逐步减少,非公有制企业日益成为我国经济社会发展的重要支柱,而且非公有制企业单位的职工队伍也在迅速壮大。但是,从立法层面来看,由于国家对非公有制企业的职工代表大会制度没有明确的规定,因而在非公有制企业推行职工代表大会制度缺乏具体的法律依据,给职工代表大会制度全面实施带来了严重障碍,成了一些非公有制企业抵制职工代表大会制度的借口和理由。

  为了保证非公有制企业职工的民主政治权利,加强非公有制企业的职工民主管理,促进非公有制企业劳动关系的和谐稳定,推动非公有制企业的健康发展,在职工代表大会立法中首先应当打破所有制界限,明确规定所有企业都应当建立职工代表大会制度,从而把非公有制企业纳入职工代表大会制度的框架之内,为在非公有制企业建立职工代表大会制度提供有力的法律支持,从而扩大覆盖面,使职工代表大会成为所有企业实行民主管理的基本形式。

  充实职工代表大会的职权

  职工代表大会的职权是职工代表大会制度的核心问题,它反映职工代表大会的性质和地位,制约职工代表大会作用的发挥,是工会干部、职工代表、企业经营者都很关心的问题。按照《企业法》以及《职工代表大会条例》的规定,职工代表大会享有审议建议权、审查同意或否决权、审议决定权、评议监督权、民主推荐或者民主选举权等五项职权,同时还规定了各项职权所涉及的范围。但是,《企业法》、《职工代表大会条例》有关职工代表大会职权的确定、范围的界定已经明显滞后,不符合现阶段的实际情况,也不能满足职工民主管理的需要,影响着职工代表大会作用的充分发挥。

  因此,应当把职工代表大会职权作为立法的重点,根据我国社会主义民主政治的发展,按照宪法、法律所赋予的职工民主权利,结合现代企业制度的特点,从民主管理的实际出发,对职工代表大会的职权进行科学设置。

  凡是经过实践证明,原有的职权科学合理的,应当继承保留;凡是原有的职权涉及到的事项已经发生了变化的,应当进行必要的调整;凡是原有职权涉及的事项不完善的,应当予以充实完善;凡是原来没有规定而又有现实需要,尤其是职工关心的、涉及职工切身利益的热点问题,应当新增为职工代表大会的职权,纳入职工代表大会的职权范围,等等。通过调整、充实、增设,形成科学、合理、完善的职工代表大会职权体系,增强职工代表大会的实效性,实现职工代表大会的价值。

  健全职工代表大会的组织制度

  职工代表大会的组织制度是一项包含特定的组织原则、议事规则、权责利关系和工作制度的制度体系,是开好职工代表大会的组织制度保障。职工代表大会原有的组织制度,主要包括职工代表大会主席团、职工代表大会联席会议制度、职工代表大会专门小组、职工代表大会会议制度等,是比较完备和严密的,而且实践证明也是行之有效的,对保证职工代表大会的有效运行发挥了重要作用。

  但是,要确保职工代表大会的健康发展,切实提高职工代表大会的质量,还需要进一步从法律层面完善职工代表大会组织制度,这也应该作为职工代表大会立法重点解决的问题。

  要按照与时俱进、开拓创新的精神,根据需要与可能,在总结、继承职工代表大会原有的组织制度的基础上,吸收各地创造的新鲜经验,不断创新、发展职工代表大会组织制度,如除了保留、坚持原有的一些制度外,应当在立法中对职工代表大会提案制度、表决制度、考核制度和职工代表竞选制度、培训制度、管理制度等作出具体规定,而且尽量做到简便合理、可行实用、易于操作,逐步形成完善、科学、有效的职工代表大会组织制度,确保职工代表大会制度的顺利实施。

  明确职工代表大会制度的执法主体和法律责任

  任何一项法律制度的实施,必须有明确的执法主体和法律责任。如果缺乏执法主体和法律责任,就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现,从而弱化法律的效力。

  现行的有关法律,如《工会法》虽然对违反职工代表大会制度的法律责任作了一些规定,但只是作了“责令改正”、“依法处理”等原则性的规定,过于单一笼统,起不到强制作用。过去,我们在推行职工代表大会制度过程中之所以存在着一些困难和阻力,影响职工代表大会制度的效力,一个重要原因就是因为有关法律规定的强制力不够。

  为了保证职工代表大会制度的实施,促进企业民主管理发展,建议在立法中专设一章,增加执法主体和法律责任条款,明确规定劳动保障行政部门、人民政府、人民法院为执法主体。并根据违反职工代表大会制度的性质、内容、特点、情节,科学合理地设置行政责任、民事责任、刑事责任等法律责任的种类,对违反职工代表大会制度的行为,依法追究相应的法律责任。同时,要明确规定工会为职工代表大会制度的监督主体,各级工会对企业执行职工代表大会制度的情况有监督的权利,如果企业违反职工代表大会制度,工会有权要求企业纠正,企业拒不改正的,工会有权提请人民政府依法处理,从而保障职工代表大会制度的有效实施,维护职工代表大会制度的严肃性、权威性,推动职工民主管理健康发展。

(责编:张海燕)
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