程世勇 和潤鈴
2020年08月24日14:56
●觀點
改革開放以來，大量農民工進入城市就業，解決了絕對貧困問題。當前，我國貧困治理將從絕對貧困治理發展到相對貧困治理，從短期就業脫貧向長效反貧困治理轉變。農民工城市融入無疑成為今后一段時期的重要課題。
改革開放以來，特別是黨的十八大之后，我國脫貧攻堅事業取得了巨大成績。大量農民工進入城市就業，解決了絕對貧困問題。當前，我國脫貧攻堅戰即將收官，貧困治理也將從絕對貧困治理發展到相對貧困治理，從短期就業脫貧向長效反貧困治理轉變。農民工城市融入無疑成為今后一段時期的一個重要課題。
農民工城市融入面臨著3個難點。第一，農民工集聚的特大、超大城市，短期內難以解決農民工城市融入問題。我國超過60%的外出農民工流入京津、長三角、珠三角等區域的超大城市和特大城市，這種流動符合世界人口遷移的基本規律。2017年，我國常住人口城鎮化率為58.52%，戶籍人口城鎮化率為42.35%，兩者相差約14個百分點。如果農民工在超大城市直接落戶，會產生較大影響，因為公共服務在相當長一段時間內難以有效供給。
第二，在當前的制度環境下，城市農民工難以在三、四線城市落戶的競爭中贏得機會和競爭優勢。根據相關機構的抽樣數據分析，在城市，將近78%的農民工學歷在初中以下，文化技能偏低。在當前的制度框架下，三、四線城市缺乏足夠的動力解決農民工在城市落戶問題，城市基本公共服務特別是教育、醫療、工傷、住房保障、養老等也難以實現有效供給。
第三，一部分農民工和新生代農民工難以回流農村。根據農業適度規模經營與要素的配比這個基本的統計規律，東亞地區的農地規模與我國的比例是10：1。不僅農民工難以回流，而且未來還將有新的農村勞動力流向城市。
同時，農民工城市融入存在5個理論關鍵點。第一，農民工貧困治理是堅持“城鄉融合”，還是固守“城鄉分割”？實際上，國家出台了一系列重大文件措施，如2019年末出台的《促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，今年5月出台的涉及戶籍制度改革的《關於新時期加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等，這些文件的出台都說明了城鄉對立、城鄉分割並不是中國特色。在后工業化時期，西方國家也漸漸開始城鄉融合，所以我們應該基於一個更大的視野去研究這個問題。
第二，在農民工城市融入背景下，我國城市空間戰略格局是“一股獨大”，還是尋求城市均衡發展的新機制？人口向大城市聚集是國際經驗，實際上，城市均衡發展難度很大，因為我國無論是東西部地區，還是南北方都存在差異。東西部地區的差異主要是物流成本，而南北方的差異主要體現在市場化意識上，是一種觀念上的差異。但是，隻有城市均衡發展，才能為農民工落戶提供新的平台，才能實現戶籍城市化率與常住人口城市化率的趨同，這也是我們所要達到的理論目標。
第三，城市農民工社會保險制度是區域固化還是能夠與勞動力的流動相匹配？近些年，從制度的缺失到制度的建立再到制度的逐步完善，社保部門做了大量工作。但是，在城鄉中國的視域下，城市農民工最顯著的特征就是流動性，這種流動性不僅是鄉城之間的流動，更多的是城城之間的轉移。而目前突出的問題是，基本社會保險碎片化的轉移接續制度激勵機制不足，轉移成本過高。如果城市農民工的社會保險不能與其流動相匹配，那麼，將極大地影響農民工的參保積極性，也影響社保的參保率與覆蓋面，所以，應建立與勞動力流動相匹配的社會保險制度。
第四，防范農民工社保基金風險，在實際操作層面對城市用工企業的監管不可或缺。實施農民工受雇企業社保繳納違規黑名單制度，防范農民工社保基金風險。根據我國《企業所得稅法》，企業的工資成本是可以稅前抵扣的，企業發生的職工福利費，不超過工資總額14%的部分都可以稅前抵扣。但即便在這樣的規定下，一些企業還是會有違規行為，規避成本，不交或少交社保。農民工群體長期存在社保權益被侵害的風險，所以，一方面，要強化對用工企業的監管，另一方面，要加強農民工的基本社會保險法制教育。
第五，農民工城市融入，不應以城市化為條件損害農民工農村財產。長期看，城市農民工有兩種選擇，一部分將回流到農村，另一部分融入城市。保障農民工的財產權益，無論對城市層面還是農村層面的相對貧困治理都意義重大。在目前的城鄉產權關系下，農民工城市化進程面臨的資產損失較大，隻有城鄉要素流動一體化，堅持農村的“用益物權”原則，才能最大程度減少農民工城市融入進程中可能拉大的城市收入差距。
總之，中國特色的農民工城市融入，一方面要反對單純強調以生產為核心的效率至上，同時也要反對單純強調以分配為核心的絕對公平。要強調生產、分配有機結合的生產型福利制度，這是由我國人口規模和發展階段所決定的客觀現實。本文所強調的農民工城市融入制度建構中可能存在的理論探討，就是要從理論層面梳理農民工城市融入可能存在的政策“沖突”。農民工城市融入和相對貧困治理的長效機制在制度設計層面要有內在一致性，最終形成農民工反貧困的均衡路徑。
（作者單位：首都師范大學管理學院）
來源：工人日報
