李铁：地方政府反对农民工户改根子在利益排斥

　　为什么地方政府反对农民工户籍制度改革？这里有一个基本的利益问题。

　　中国农民工特别像欧美国家的移民，为什么欧美国家不希望外国移民获得他们的国籍？因为欧美国家的公共福利水平很高，新增人口就会分享他们的公共福利。

　　经过这么多年的城镇化，中国的城市也俨然变成行政区划中的孤岛，公共福利的孤岛。这意味着原来界定的城市市民和农民之间的二元制度的城乡关系，已经发生演变。同时，城市和城市之间，高等级城市和低等级城市之间，公共福利的差距也变得很大。

　　国务院在2001年就颁布放开县级市以下的户口限制，但目前农民在县城转户籍的愿望已经没有那么强烈了，因为农村土地的升值预期变得很高。

　　现在主要是高等级城市的外来人口希望放开户籍。这里所说的外来人口不仅是2亿多农民工，还有7300万城市间流动人口。为什么城市之间的流动人口受到排挤？因为我国的城市有公共福利水平好的，也有公共福利水平差的。

　　比如北京和上海，他们根本没有办法进行户籍制度改革，因为他们集中了全国最好的资源，公共福利基本上已经接近发达国家。如果进行户籍制度改革，一定会导致户籍居民公共利益下降。举例来说，上海有900万外来人口，北京有800万左右的外来人口，外来人口占总人口的40%，如果要解决外来人口的户籍，同时也要解决含在户籍上的公共福利，就意味着政府支出需要向这方面倾斜，就会使户籍居民的公共福利受到很大影响。

　　再如广东东莞，这个城市人口规模是840万，其中本地人口180万，外来人口660万，如果外来人口全部户改，本地人口的公共福利肯定会大幅度下降。

　　假设欧美国家增加40%的外来人口，他们的公共福利也会受到影响，城市居民肯定也会反对。欧美国家是选举国家，压力更大。我国的城市也是如此，面临同样的问题。

　　30年以来的城镇化进程，已经形成垄断化的城市公共福利体系，对外来人口形成严重的利益排斥，城市政府和本地居民反对成为当前户改的最大难点。

　　在此背景下，应该怎样推进新型城镇化的户籍制度改革？我认为城镇化户籍改革应该逐步释放。

　　我们知道重庆和宁夏目前都在进行户籍改革，过去两三年进行户改的人口多达800多万，外界很纳闷，为什么他们的动作这么大、这么快，这是因为行政划转的速度很快，有些地方一大片区域都被划转为城镇户口。这表明当中央政府层面出现一个政策，地方政府都想把它作为政绩，通过各种行政方式解决问题，这是中国这些年的一个通病，但不是出路。

　　目前在一些大城市，无论是在北京的街头，还是在上海的街头，我们都可以看到很多开饭馆的业主，包括很多的中小企业主都是来自农村，他们已经在城里生活多年，就差一个户口。如果从减少改革难度的前提出发，可考虑将这些人一次性转为城市人口。欧美国家在一定时期就会对外国移民进行一次大赦，中国到目前为止还没有针对城市外来人口的户籍大赦，现在是此前改革红利已经被释放殆尽的时候，各种利益相对固化的时候，改革难点不断增加的时候，是最好的一次性释放户改的时候。如果不能全部解决这些人口的户改，解决其中的1/5甚至1/10是可以的，这样做对本地户籍居民的利益损伤也不大。

　　具体应该怎么推动？所谓的户籍，无非是外面包了一层公共福利的“皮”，可将这层“皮”分解，分解成教育、社保、公租房、保障房、医疗等，分期、分批地解决每个方面的问题，如果未来在这些方面本地人口和外来人口的差距等于零，户籍就没有存在意义了。

　　首先是教育问题。例如东莞，660万外来人口中大约包括50多万外来人口的子女，公办学校只能解决23%外来人口子女的义务教育问题，77%的外来人口子女都要自费就读民办学校。虽然中央政府颁布一系列政策，要求地方政府解决农民工子女的上学问题，但地方政府没有足够财力建学校。我认为可以允许差别性义务教育存在，可以允许民办农民工子弟学校存在，公办补贴就可以了。现在的问题是，一些地方为了限制外来人口，不允许差别化教育体制的存在。

　　其次是社保问题，现在我国的社保缴纳率还不到20%，其中，2亿多农民工中缴纳社保的只有10%多一点，如果提高缴纳率，社保的障碍也就变小了。

　　第三是住房问题。目前除了重庆之外，几乎没有地方政府敢把所有农民工都纳入保障房体系，否则地方政府的负担太重。我认为住房问题可通过市场解决，现在大部分农民工都租房，价格也不高，如果将租房市场化、规范化，住房问题也是可以解决的。

　　第四是就业问题。目前各个城市在提供就业方面，对外来人口存在一定的限制和歧视，我认为一些基础工作，譬如环卫等，应该优先考虑外来人口，其次比如国有企业，甚至公务员等，也应该逐步放开对外来人口的限制。

　　当这些问题被逐步解决，城市户籍人口和外来人口的差别就会逐步缩小。如果我国可以在10～20年内解决这些问题，新型城镇化的户籍改革就会水到渠成。而一旦一次性解决，老的问题看似解决了，但会引发无数新问题。户籍制度改革逐步放开将会有助于城镇化质量的提高。 （李正豪根据李铁在“2013中国城镇化高层国际论坛”上的发言整理）

李铁：

李铁，研究员、博士生导师、清华大学特邀高级研究员、城市化问题专家、国务院特殊津贴专家、北京十二五规划专家委员会委员、世博会中国馆咨询专家1955年生于北京，1987年获硕士学位，国务院政府特殊津贴专家。现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，兼任清华大学高级研究员、中国农业大学博士生导师。