李鐵：地方政府反對農民工戶改根子在利益排斥

　　為什麼地方政府反對農民工戶籍制度改革？這裡有一個基本的利益問題。

　　中國農民工特別像歐美國家的移民，為什麼歐美國家不希望外國移民獲得他們的國籍？因為歐美國家的公共福利水平很高，新增人口就會分享他們的公共福利。

　　經過這麼多年的城鎮化，中國的城市也儼然變成行政區劃中的孤島，公共福利的孤島。這意味著原來界定的城市市民和農民之間的二元制度的城鄉關系，已經發生演變。同時，城市和城市之間，高等級城市和低等級城市之間，公共福利的差距也變得很大。

　　國務院在2001年就頒布放開縣級市以下的戶口限制，但目前農民在縣城轉戶籍的願望已經沒有那麼強烈了，因為農村土地的升值預期變得很高。

　　現在主要是高等級城市的外來人口希望放開戶籍。這裡所說的外來人口不僅是2億多農民工，還有7300萬城市間流動人口。為什麼城市之間的流動人口受到排擠？因為我國的城市有公共福利水平好的，也有公共福利水平差的。

　　比如北京和上海，他們根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為他們集中了全國最好的資源，公共福利基本上已經接近發達國家。如果進行戶籍制度改革，一定會導致戶籍居民公共利益下降。舉例來說，上海有900萬外來人口，北京有800萬左右的外來人口，外來人口佔總人口的40%，如果要解決外來人口的戶籍，同時也要解決含在戶籍上的公共福利，就意味著政府支出需要向這方面傾斜，就會使戶籍居民的公共福利受到很大影響。

　　再如廣東東莞，這個城市人口規模是840萬，其中本地人口180萬，外來人口660萬，如果外來人口全部戶改，本地人口的公共福利肯定會大幅度下降。

　　假設歐美國家增加40%的外來人口，他們的公共福利也會受到影響，城市居民肯定也會反對。歐美國家是選舉國家，壓力更大。我國的城市也是如此，面臨同樣的問題。

　　30年以來的城鎮化進程，已經形成壟斷化的城市公共福利體系，對外來人口形成嚴重的利益排斥，城市政府和本地居民反對成為當前戶改的最大難點。

　　在此背景下，應該怎樣推進新型城鎮化的戶籍制度改革？我認為城鎮化戶籍改革應該逐步釋放。

　　我們知道重慶和寧夏目前都在進行戶籍改革，過去兩三年進行戶改的人口多達800多萬，外界很納悶，為什麼他們的動作這麼大、這麼快，這是因為行政劃轉的速度很快，有些地方一大片區域都被劃轉為城鎮戶口。這表明當中央政府層面出現一個政策，地方政府都想把它作為政績，通過各種行政方式解決問題，這是中國這些年的一個通病，但不是出路。

　　目前在一些大城市，無論是在北京的街頭，還是在上海的街頭，我們都可以看到很多開飯館的業主，包括很多的中小企業主都是來自農村，他們已經在城裡生活多年，就差一個戶口。如果從減少改革難度的前提出發，可考慮將這些人一次性轉為城市人口。歐美國家在一定時期就會對外國移民進行一次大赦，中國到目前為止還沒有針對城市外來人口的戶籍大赦，現在是此前改革紅利已經被釋放殆盡的時候，各種利益相對固化的時候，改革難點不斷增加的時候，是最好的一次性釋放戶改的時候。如果不能全部解決這些人口的戶改，解決其中的1/5甚至1/10是可以的，這樣做對本地戶籍居民的利益損傷也不大。

　　具體應該怎麼推動？所謂的戶籍，無非是外面包了一層公共福利的“皮”，可將這層“皮”分解，分解成教育、社保、公租房、保障房、醫療等，分期、分批地解決每個方面的問題，如果未來在這些方面本地人口和外來人口的差距等於零，戶籍就沒有存在意義了。

　　首先是教育問題。例如東莞，660萬外來人口中大約包括50多萬外來人口的子女，公辦學校隻能解決23%外來人口子女的義務教育問題，77%的外來人口子女都要自費就讀民辦學校。雖然中央政府頒布一系列政策，要求地方政府解決農民工子女的上學問題，但地方政府沒有足夠財力建學校。我認為可以允許差別性義務教育存在，可以允許民辦農民工子弟學校存在，公辦補貼就可以了。現在的問題是，一些地方為了限制外來人口，不允許差別化教育體制的存在。

　　其次是社保問題，現在我國的社保繳納率還不到20%，其中，2億多農民工中繳納社保的隻有10%多一點，如果提高繳納率，社保的障礙也就變小了。

　　第三是住房問題。目前除了重慶之外，幾乎沒有地方政府敢把所有農民工都納入保障房體系，否則地方政府的負擔太重。我認為住房問題可通過市場解決，現在大部分農民工都租房，價格也不高，如果將租房市場化、規范化，住房問題也是可以解決的。

　　第四是就業問題。目前各個城市在提供就業方面，對外來人口存在一定的限制和歧視，我認為一些基礎工作，譬如環衛等，應該優先考慮外來人口，其次比如國有企業，甚至公務員等，也應該逐步放開對外來人口的限制。

　　當這些問題被逐步解決，城市戶籍人口和外來人口的差別就會逐步縮小。如果我國可以在10∼20年內解決這些問題，新型城鎮化的戶籍改革就會水到渠成。而一旦一次性解決，老的問題看似解決了，但會引發無數新問題。戶籍制度改革逐步放開將會有助於城鎮化質量的提高。 （李正豪根據李鐵在“2013中國城鎮化高層國際論壇”上的發言整理）

李鐵：

李鐵，研究員、博士生導師、清華大學特邀高級研究員、城市化問題專家、國務院特殊津貼專家、北京十二五規劃專家委員會委員、世博會中國館咨詢專家1955年生於北京，1987年獲碩士學位，國務院政府特殊津貼專家。現任國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任，兼任清華大學高級研究員、中國農業大學博士生導師。