社保 防止制度碎片化（见解·特别策划）

　　左上：窦玉沛 右上：郑功成 左下：王振耀 右下：姚庆海

　　本报记者 蒋云龙摄

　　制图：张芳曼

　　本报北京2月23日电 （记者蒋云龙、寇江泽）围绕“建立公平、可持续的社会保障制度”，22日—23日，中国社会保障30人论坛2014年年会在京举行。与会专家指出，经过近几年的发展，我国社会保障体系建设取得突破性进展，但现行制度总体上仍存在着制度碎片化、权益失衡等内在缺陷，急切需要全面优化，实现制度整合。

　　与会专家认为，在全面深化社会保障改革中，必须尊重社会保障制度的客观发展规律，以提升制度的公平性并确保制度可持续发展为出发点和落脚点，尽快清除体制性障碍，打破既有的利益格局。

　　与会专家还对如何优化现行养老保险制度、医疗保险制度、社会救助制度、社会福利制度以及促进养老服务的发展提出了许多政策建议。

　　据了解，本届年会由中国社会保障30人论坛、中国人民大学社会转型与社会治理协同创新中心、中国人民大学中国社会保障研究中心共同举办。

　　本届年会除主论坛外，还设有养老保险、医疗保险、养老服务、社会福利、社会救助、综合保障等6个分论坛，来自中央部委、高校、中国社科院、国务院发展研究中心等80多位专家学者发表了自己的最新研究成果。

　　在22日上午的论坛开幕式上，中国人民大学教授郑功成公布了2013年中国社会保障十大事件以及2013年世界社会保障十大事件，这两个十大事件都是由该论坛全体成员评选出来的。

　　对于中国社会保障十大事件，郑功成教授进行了详细介绍。他说，2013年是我国社会保障新政密集出台的年度，特别是十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了全面深化社会保障制度改革的目标任务，从而被论坛成员公认为最重大的事件。《老年人权益保障法》的正式实施，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》的颁布，有关主管部委推出的儿童福利系列政策、企业（职业）年金税收优惠政策、廉租房和公租房并轨政策等，都是惠及民生并增进人民福祉的新政。

　　救急难，社会救助托底

　　窦玉沛

　　在新的历史时期，《社会救助暂行办法》赋予社会救助“救急难”的重任，防止困难群众因生活陷入绝境而采取极端自救行为

　　1月2日，国务院法制办公布《社会救助暂行办法（征求意见稿）》。目前，该办法已根据社会各界意见修改完善，报请国务院审议后，即将颁布实施。

　　“救急难”是《社会救助暂行办法》中的一个新提法。所谓“救急难”，一般是指由政府和社会对生活突然陷入困境的家庭或个人给予的帮助，强调了困难的突发性、不可预知性和紧迫性。在社会转型期，由于种种原因，一些触动社会道德和心理底线的事件时有发生，虽是个案，但却引人扼腕，确需从社会政策角度予以关注、回应。

　　在新的历史时期，《社会救助暂行办法》赋予社会救助“救急难”的重任，防止困难群众因生活陷入绝境而采取极端自救行为。实现“救急难”的功能定位，需要深入研究制度的内涵外延、行为干预、财力支撑以及道德风险防范等问题。

　　此外，社会救助还应实现“可持续”和“促统筹”的目标。

　　“可持续”是社会救助制度稳定、健康发展的必然要求。社会救助的范围、标准、管理等必须符合我国社会主义初级阶段的实际，与经济社会发展水平相适应。

　　“促统筹”至少包括两方面含义：其一，统筹社会救助制度资源，实现救助的全面、高效、便捷。其二，统筹发展城乡社会救助，逐步缩小社会救助的城乡差距。

　　发挥社会救助“托底线”作用，政府需要建立制度安排，解决市场失灵问题。通过社会救助制度让竞争中的强者更放心地创业就业，让竞争中的弱者基本生活得以为继，共同享受经济社会发展带来的成果。在贯彻落实该办法过程中，还有许多战略性、前瞻性、实践性问题需要从理论上进行深入研究和科学阐释，一些基本原则需要细化、实化。

　　凡事预则立，不预则废。中国的社会救助正处于一个制度创新和体制转型的关键时期，迫切需要在实践基础上认真总结、提炼分析、深入研究；需要在理论层面，探讨确立有中国特色的社会救助发展目标和发展战略。

　　（作者为民政部副部长，本报记者寇江泽采访整理）

　　化解社会保障三大风险

　　郑功成

　　现阶段，我国社会保障面临三大风险，责任失衡是造成制度崩溃的最大风险；而公平性不足、制度不定型所导致的社会风险与信用危机，最终都会损害到制度的健康、持续发展。

　　三大风险决定了制度改革的目标任务，具体包括：

　　整合制度与优化制度。整合城乡居民基本养老保险制度，尽快建立机关事业单位社会养老保险制度，将遭受诟病的机关事业单位与企业职工养老保险双轨并存送进历史；整合城乡居民医保制度，让城乡居民在同一种医保制度下享受平等的医疗保障权益；推进社会救助制度城乡一体化与老年人福利、残疾人福利、儿童福利事业及其他基本公共服务的城乡一体化。同时通过优化制度结构与福利资源配置，缩小城乡之间、地区之间、群体之间的不平等。

　　均衡责任与增强互济性，确保制度的可持续性。适度均衡政府与企业、个人与社会的责任负担。在社会保障体系建设方面，充分调动社会各方与市场主体参与的积极性。同时，合理划分各级政府的社会保障责任，并合理配备财力。此外，还要提高统筹层次、强化互济性，并适度均衡代际之间的社会保障负担。

　　要加快顶层与法制建设，为全体人民提供清晰的、稳定的预期。以提升公平性、保障可持续性为基本目标，做好科学的顶层设计。同时加快社会保障立法步伐，确保法律法规得到贯彻落实，提高执行力。进一步修订、充实社会保险法，尽快制定社会救助法，加快其他专项社会保障立法。

　　总之，全面深化社会保障改革应当符合上述目标取向，反之则可能陷入新的迷局并留下严重后遗症。

　　（作者为中国人民大学教授，本报记者寇江泽采访整理）

　　慈善应向承接社会服务转型

　　王振耀

　　目前，中国的人均国民生产总值超过了6100美元，人们的生活质量得到提升。同时，老龄化也在快速发展，上千万的重度残疾人也需要得到不同程度和不同方式的照料。这种情况下，一般性社会服务，完全可以交给慈善事业承担。

　　但是，这座沉睡的金山还几乎处于休眠状态。因而，以人为本的社会服务业需要广泛发展，也需要以大量的社会组织为载体来完成。

　　中国广泛发展现代慈善事业时期较短，还处于较为初步的阶段，法律和政策建设还存在着较大的缺陷。比如，股权与实物捐赠都被视为现金捐赠并且还要上税，缺乏慈善法，因而慈善事业的发展还有着较大的提升空间。

　　如何突破既定的格局，使慈善事业发挥更大的社会服务功能？这是政府与实际工作者所面临的一个艰巨挑战。

　　推动中国慈善事业全面转型，要做好以下三个方面的工作：

　　一是需要发展社区慈善，将慈善与身边社会问题的解决结合起来，使现代慈善在社区落地生根；二是需要发展专业化的养老、儿童和残疾人的社会工作与社会服务；三是需要将道德建设与现代慈善结合起来，使道德建设具有可操作性的指标和机制，如国外，甚至把志愿服务时间作为上大学考核的一个重要指标。

　　由于我国人口众多，慈善的服务资源也极为丰富。这样的社会资源，应该得到全面开发。

　　试想，如果我们的慈善工作人员达到全国就业人口的5%，就可能会有近4000万人；而如果志愿服务者达到全国人口的20%，我国就可能会有超过2亿以上的志愿人员；而如果我国社会的捐款达到国民生产总值的1%，就会超过5000亿元。

　　中国社会转型处于一个相当重要的历史时期，为了广泛地发展社会服务业并有效地解决诸多社会问题，慈善事业应该发挥更大的作用。

　　（作者为北京师范大学中国公益研究院院长，本报记者蒋云龙采访整理）

　　引导商业保险参与社会管理

　　姚庆海

　　一个公平有效的社会保障体系，应该是包括社会保险、商业保险、社会救助、社会福利等多层次优势互补，政府、社会、单位和个人多渠道参与的全方位保障体系。要充分发挥商业保险机制在服务中国特色社会保障体系建设中的作用，必须做好以下几个方面的具体工作：

　　一是从机制上加大力度，鼓励商业保险机构参与社会管理。政府要切实转变观念，在市场机制可以充分发挥作用的领域，积极通过委托或购买服务的方式，引导商业保险参与社会管理。另一方面，要加大国家政策推进力度，鼓励商业保险积极探索，利用保险机制辅助解决社区管理、特殊人群救助以及其他领域的问题。

　　二是商业保险要积极创新。商业保险要对当前社会管理面临的问题进行深入研究，开发有针对性的风险解决方案，当前要重点参与社会公共安全体系建设和社会特殊群体管理。

　　三是对商业保险机构办理各种类型补充医疗保险、养老保险的，实施税收优惠政策。目前承办社会补充医疗保险的商业保险机构，须缴纳营业税及附加税。这样的税收政策严重限制了商业保险机构参与多层次医保体系的空间，也和税收政策“调节社会公平、提高社会福利”的原则相背离。

　　四是建立社会医疗保险政策协调机制。建议政府有关部门建立社会保险、商业保险、卫生管理等部门参加的社会医疗保险政策协调机制，弥补基本社会保险与商业补充保险两种补偿机制衔接中的制度漏洞。

　　（作者为中国保险学会会长，本报记者蒋云龙采访整理）